Vom Camarade zum Monsieur: Strukturanpassung und Demokratisierung in Benin [ From 'Camarade' to 'Monsieur': Structural Adjustment and Democratization in Benin ]

Author’s Version of: Kohnert, D. & Preuss, H.J.A. (1992): VomCamarade zum Monsieur:
Strukturanpassung und Demokratisierung in Benin. Peripherie , 46 (1992):47-70

Vom Camarade zum Monsieur
Strukturanpassung und Demokratisierung in Benin

Dirk Kohnert / Hans-Joachim A. Preuß*

Abstract: [ Front 'Camarade' to 'Monsieur': Structural Adjustment and Democratization in Benin ] The
process of political and economic liberalisation in Benin is regarded as a model for the whole of Sub-
Saharan Africa. Benin made history by becoming the first African country to overthrow a military
dictator by democratic means. The civilian coup d'etat cleared the way for economic recovery, too. The
strengthening of democratic institutions, and the good will of the new government of the former high
ranking World Bank-employee Soglo, to follow the recommendations of the structural adjustment
program have been honoured by the donors' generosity. The recovery of the economy, however, was
hampered by the underlying fabric of the socio-cultural structure of clientelism and patronage, which
resulted in a Situation in which the on-going structural adjustment program mainly served the vested
interests of the state dass and rival Strategie groups, bargaining for the booty of increasing
development assistance. Thus, socio-economic conditions for a self-sustaining development process
and, consequently, increased development assistance are not yet met. Nevertheless, areas of Co¬
operation do exist in the ftelds of liberty of press and opinion, basic needs and self-help organizations.

Resume: [Du "Camarade" au "Monsieur": Ajustement Structurel et Democratisation au Benin ] Le
processus de liberalisation politique et economique au Benin est considere comme un modele pour
l'ensemble de l'Afrique subsaharienne. Le Benin est entre dans l'histoire en etant le premier pays
africain ä renverser un dictateur militaire par des moyens democratiques. Le coup d'Etat civil a
egalement ouvert la voie au redressement economique. Le renforcement des institutions democratiques
et la bonne volonte du nouveau gouvernement de fanden haut fonctionnaire de la Banque mondiale,
Nicephore Soglo, ä suivre les recommandations du programme d'ajustement structurel, ont ete honores
par la generosite des donateurs. Le redressement de l'economie a toutefois ete entrave par le tissu sous-
jacent de la structure socioculturelle du clientelisme et de la patronage, qui a abouti ä une Situation
dans laquelle le programme d'ajustement structurel en cours servait principalement les interets de la
classe etatique et des groupes strategiques, negociation pour le butin de l'aide au developpement
croissante. Ainsi, les conditions socio-economiques d'un processus de developpement autonome et, par
consequent, d'une aide au developpement accrue ne sont pas encore reunies. Neanmoins, des domaines
de Cooperation existent dans les domaines de la liberte de la presse et de l'opinion, des besoins
fondamentaux et des organisations d'entraide.

Keywords : Democratization, Structural Adjustment, Development Aid, West Africa, Benin
Jel-Code : F35, F54, F62, Hl, N17, N97, 055, Z13

1 Einleitung

Der politische und wirtschaftliche Liberalisierungsprozeß Benins ab 1989 wird von
vielen Kommentatoren innerhalb und außerhalb des Landes als vorbildlich
angesehen. Die gesellschaftspolitischen Meilensteine des Beniner Weges zur
Ablösung einer autokratischen Regiemngsform, insbesondere die
Nationalversammlung aller gesellschaftlich relevanten Kräfte (Les Forces Vives de
la Nation) und deren Selbsteinsetzung zum Souverän des Volkes mit der
anschließenden Absetzung der Regierung, Außerkraftsetzung der Verfassung etc.
gelten als nachahmenswertes Modell für den politischen Öffnungsprozeß in
anderen Staaten Afrikas. Diese positive Bewertung des politischen Prozesses hat
bemerkenswerte Auswirkungen auf die Beurteilung der Ergebnisse des aktuellen
Strukturanpassungsprogramms (SAP): Unter dem Hinweis auf die demokratische
Entwicklung, die sich, pointiert ausgedrückt, im Alltagsleben der Administration
lediglich durch das Auswechseln des früher gebräuchlichen "Camarade" durch
"Monsieur" bemerkbar gemacht hat, werden zusätzliche Mittel für
Strukturanpassung gewahrt (Deutschland, Frankreich), wird über nicht erreichte
Zwischenziele großzügig hinweggeschaut (Weltbank) und werden Anstrengungen
zur Kompensation sozialer Harten der Anpassung gemacht, auch wenn die sie
verursachenden Maßnahmen noch gar nicht eingeleitet wurden.

Es soll hier nicht der Versuch gemacht werden, zum Zweck einer trennscharfen
Analyse den Betrachtungsausschnitt so zu verengen, daß lediglich politische oder
ökonomische oder soziale Komponenten der gegenwärtigen Entwicklung einbezo¬
gen werden. Vielmehr sind die ökonomische Wachstumskrise, die politische
Legihmaüonskrise und mangelnde Partizipation der Bevölkerung an den geseüschafts-
und wirtschaftspolitischen Entscheidungen, die soziale Verelendung und
ökologische Zerstörung voneinander abhängig und müssen gemeinsam
angegangen werden (siehe Wohlmuth 1992).

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Auch die Mehrzahl der Analysen und Dokumentationen der SAP in Afrika verzichtet
auf eine eindimensionale Darstellung (2). Oberflächlich läßt sich eine zunehmende
Konvergenz der verschiedenen Lehrmeinungen und Ansichten feststellen; proze߬
orientierte Aspekte der Strukturanpassung und die Notwendigkeit der Gesamtsicht
wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Faktoren sowie von Makro- und Mikro¬
beziehungsweise Haushaltsebene werden betont (siehe World Bank 1991).
Trotzdem sind weiterhin grundlegend unterschiedliche ordnungspolitische
Vorstellungen zwischen dem von der Gebergemeinschaft favorisierten
Weltbankansatz der Strukturanpassung und der afrikanischen Alternative der
Strukturentwicklung (siehe UN-EC A 1989) immer noch unverkennbar. Insbesondere
die Rolle des Staates bleibt kontrovers: die Weltbank favorisiert weiterhin
Stabilisierungsprogramme und indirekte, nicht-diskriminierende staatliche
Interventionen, Deregulierung und die Revitalisierung der Marktkräfte, wahrend
die afrikanische Alternative im Gegenteil die Transformation von Produktions¬
und Verteilungsstrukturen sowie direkte Eingriffe in den Produktions- und
Verteilungsprozeß, also selektive Subventionen, Preis- und Investitionsanreize
zugunsten bestimmter Sektoren und sozialer Gruppen bevorzugt (Wohlmuth 1992).
Dementsprechend wird auch der Erfolg der bisherigen Strukturanpassungspolitik je
nach Position kontrovers diskutiert. Die einen sprechen von einem eklatanten
Mißerfolg (UN-ECA1989; Parfitt 1990), die anderen von zwar bescheidenen aber
signifikanten Erfolgen der bisher durchgeführten SAP (vgl. World Bank 1991).

Dabei lassen sich - grob vereinfacht - mehrere Fraktionen ausmachen:

die Politiker westlicher Länder, denen die Einführung von zusätzlichen Parteien,
die Durchführung freier Wahlen und die Installation eines Parlaments ausrei¬
chende Indizien für demokratische und wirtschaftliche Veränderungen sind, und
die daher zusätzliche Mittel für die entsprechenden Länder bewilligen;

die "Pragmatiker" oder "Quasi-Diplomaten" des jet set der nationalen und
internationalen Entwicklungsagenturen, die als professionelle Hoffnungsträger
eine permanente ex anfe-Evaluierung der mit den Anpassungsländern vereinbar¬
ten Kompromisse vornehmen und zu in der Regel höchst erfreulichen Resultaten
kommen, was ihnen, ihren Arbeitgebern und last but not least der Staatsklasse in
den betroffenen Ländern nutzt;

die "Theoretiker" unterschiedlicher couleur, die an Universitäten und
Forschungseinrichtungen ihrem Broterwerb nachgehen und deren Arbeit darin
besteht, widersprüchliche Konzeptionen und theoretische Lücken offenzulegen,
ohne daß ihre Vorschläge diese Widersprüche beilegten oder diese Lücken
schlossen;

die "Techniker", die mit der Untersuchung von Vorhaben der Entwicklungszu¬
sammenarbeit beauftragten Fachkräfte, die keine Veränderungen in der
Entwicklungsadministration bemerken, aber ständig aufgefordert werden, bei
der Umsetzung ihrer Vorgaben doch auf die veränderten Rahmenbedingungen

einzugehen und Vorschläge für die Verwendung der von den Politikern gewähr¬
ten zusätzlichen Mittel zu machen.

Die Diskussionen innerhalb und zwischen diesen Gruppen bewegen sich häufig nicht
auf der gleichen Ebene und führen von daher auch nicht zu faßbaren Ergebnissen.
Deswegen müssen unter Anerkennung der geschilderten Interdependenzen demokra¬
tische Fortschritte und ökonomische Entwicklungen unterschieden und separat
bewertet werden, um Erfolg oder Mißerfolg von SAP zumindest im regionalen
Kontext vergleichbar zu machen und damit Perspektiven politischer und ökonomi¬
scher Instrumente aufzuzeigen. Unter Beibehaltung des Anspruchs einer umfassen¬
den Betrachtungsweise werden hier im folgenden miteinander verflochtene externe
und interne Ursachen der Beniner politischen und ökonomischen Krise idealtypisch
herausgearbeitet. Die bisherigen Ziele, Maßnahmen und Ergebnisse des Beniner
SAP werden dargestellt und diskutiert im Hinblick darauf, welche Auswirkungen sie
hatten. Schließlich wird untersucht, inwieweit ökonomische und politische
Restrukturierung Zusammenhängen.

2 Wege in die Wirtschaftskrise

2.1 Weltwirtschaftliche Entwicklung und Abhängigkeit

Die Wirtschaftskrise Benins Ist zunächst einmal Ausdruck einer gesamtafrikanischen
Misere: der Anteil Afrikas an den weltweiten ausländischen Direktinvestitionen
sank von 1960 bis heute von 5,5% auf unter 2%. Die Investmentrendite ging im
gleichen Zeitraum von 3% auf 2,5% zurück, wahrend sie heute in Südostasien
immerhin noch bei 22% liegt (Weltbank 1989; Hagemann 1990). Die gesamten
privaten Investitionen des Kontinents halbierten sich im letzten Jahrzehnt auf 5 % des
Bruttoinlandsproduktes oder 7 bis 8 Mrd. US$ pro Jahr. Das ist verständlich, wenn
man bedenkt, daß gemäß Angaben der Weltbank die Investitionskosten in Afrika um
50 bis 100% hoher liegen als in vergleichbaren Regionen Südostasiens. Der gesamte
Nettokapitaltransfer nach Afrika sank von 14 Mrd. US$ (1981) auf 3 Mrd. US$
(1989). Was den privaten Nettokapitaltransfer angeht, wurde Afrika Ende der 80er
Jahre sogar zum Nettokapitalexporteur.

Unabhängig von der jeweils verfolgten Wirtschaftspolitik werden die Länder Subsa¬
hara-Afrikas zunehmend vom Weltmarkt abgekoppelt. Ohne Berücksichtigung
Nigerias (wegen der besonderen Situation des Ölexportlandes) ist bis 1987 ihr Anteil
an den Importen der OECD auf wenig mehr als 1% geschrumpft; noch 1965 betrug
er knapp 3% (vgl. Scholler 1992).

In absoluten Zahlen verschiebt sich dieser Eindruck etwas, hat es doch bis 1980
kräftige Wachstumsraten der Gesamtausfuhr gegeben. Seit 1980 aber stagnieren auch
die gesamten Exporterlöse; die Exportziffern verharren nahezu unverändert bei etwa
20 Mrd. US$. Afrika südlich der Sahara hat also an der Entwicklung des Welthandels
nur unterdurchschnittlich partizipiert: es wird im Gegenteil zunehmend marginalisiert.

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Somit kann man sagen, daß die vom dependencia-Ansatz vor Jahren als Vorausset¬
zung eigenständiger Entwicklung empfohlene Abkoppelung vom Weltmarkt fak¬
tisch bereits vollzogen ist. Statt der erhofften Entwicklung hat sie jedoch genau den
gegenteiligen Effekt. Die Marginalisierung Afrikas verstärkte sich weiterhin. Die
Mehrheit der Afrikaner ist heute, gemessen am Bruttosozialprodukt pro Kopf, noch
genauso arm oder armer als am Ende der Kolonialzeit.

Diese weltumfassenden Transformationsprozesse blieben nicht ohne Auswirkungen
auf Benin, wenngleich es hier in den 60er und 70er Jahren zumindest im Agrarsektor
zu einem wirtschaftlichen Aufschwung kam. Die Palmolproduktion, bereits durch
Initiativen der Könige von Dahomey in vorkolonialer Zeit als Substitut der schwin¬
denden Einnahmen aus dem Sklavenhandel systematisch gefordert und fest im
bäuerlichen Produktionssystem verankert (siehe Coquery-Vidrovitch 1971), war
auch bis in die 70er Jahre die Hauptdevisenquelle Benins. Die anfänglichen
Produktionssteigerungen bei Baumwolle, Erdnüssen und Kaffee, mitbedingt durch
beträchtliche Subventionen des Staates und ausländischer Geber (insbesondere
Frankreichs), waren in den 70er Jahren beeindruckend und halfen das Defizit der
Handelsbilanz zu reduzieren (Marches Tropicaux 1990). Die zunehmende Konkur¬
renz asiatischer Länder auf dem Weltmarkt (zum Beispiel für Palmöl), die
Verstaatlichung der Palmolplantagen, Reglementierung der Ankaufpreise, Schmug¬
gel, sich verschlechternde terms of trade für Kakao und Ölpalmprodukte bewirkten
in den 80er Jahren jedoch einen Niedergang der Agrarexporte, von der nur die
Baumwollproduktion ausgenommen ist, die weiterhin von dem französischen Staat
durch Subventionierung der vor- und nachgelagerten Dienste gefordert wird.

So hat auch Benin seine Güterausfuhr zwischen 1980 und 1989 kaum ausdehnen
können. Der Wert der gesamten Exporte lag 1980 bei 222 Mio. US$; er wurde für
1989 und 1990 auf etwa die gleiche Hohe geschätzt (World Bank 1990:46).

Über die Hälfte der Exporte entfallen auf die Produkte Baumwolle, Kakao und
Palmöl, wobei die Baumwolle liber 40 % (1990beinahe 80 %) der gesamten Exporte
repräsentieren (World Bank 1989:247). Die Exporte von Palmöl stagnieren seit 25
Jahren, unter anderem deswegen, weil der Ölpalmenanbau in Benin nicht die
geeigneten klimatischen Voraussetzungen vorfindet; zum anderen aber auch, weil
die verstaatlichten beziehungsweise von Zwangsgenossenschaften bewirtschafteten
Plantagen in einem heruntergekommenen Zustand sind und ihre Rehabilitation unter
den gegenwärtigen Preiskonstellationen sowie den ökologischen und ökonomischen
Bedingungen nicht rentabel ist. Kakao ist von untergeordneter Bedeutung für den
Agrarsektor: die Exporterlöse entstanden nur dann (zu den Zeiten des Kakaoab¬
kommens), wenn die Erzeugung von Kakao in den Nachbarländern Togo, Nigeria
oder Ghana die jeweiligen Quoten überstieg und deswegen ein Teil der Ernte nach
Benin geschmuggelt wurde.

Benins Ökonomie ist dadurch in zunehmendem Maß von Baumwolle abhängig
geworden. Die Exporte in Hohe von 40.000 bis 80.000 Tonnen (1990/91: 147.000
Tonnen) repräsentieren jedoch lediglich ein Zehntel der Gesamtausfuhren des

frankophonen Afrika, welche wiederum nur ein Zwölftel des gesamten Welthandels
mit diesem Produkt ausmachen (vgl. Marches Tropicaux 1990:1882 ff.). Der
Markteinfluß Benins ist daher marginal, wohingegen die Preisbildung für Baumwolle
auf dem Weltmarkt - sofern nicht Abnahmeverpflichttmgen Frankreichs und
anderer EG-Staaten dies kompensieren - für Benin sehr entscheidend ist. In der Tat
weist die Baumwollpreisentwicklung zwischen 1980 und 1990 starke Schwankun¬
gen auf, die aber für die chronisch defizitäre Handelsbilanz nicht verantwortlich
gemacht werden können.

Die hier angeschnittenen ökonomischen Faktoren sind freilich nur ein Aspekt der
"afrikanischen Krise", deren weitere - ebenso wichtige - soziale, politische und
ökologische Faktoren bereits 1988 in der Deklaration von Khartoum angesprochen
wurden (siehe Wohlmuth 1992). So bewirkte zum Beispiel die Einrichtung übersee¬
ischer Handelshäuser in Benin bereits in der Kolonialzeit ebenso wie die Vermarktung
durch staatliche Ankaufsysteme nach der Unabhängigkeit, daß sich eine Mittel¬
schicht heimischer autonomer Kaufleute in Dahomey nur ansatzweise herausbilden
konnte und ein Großteil der kleinen Schicht ausgebildeter und motivierter Unterneh¬
mer und Fachkräfte emigrierte. Die jahrzehntelange Unterstützung autokratischer
zentralistischer Regierungsformen durch die Geber war in Benin - ebenso wie im
benachbarten Togo - einer eigenständigen Entwicklung des Landes eher abträglich.

Eine inadäquate wirtschaftspolitische Beratung oder gar die Oktroyierung falscher
Wirtschafts- und Entwicklungskonzepte durch die Geber, allen voran durch die
Weltbank beziehungsweise den IMF, wird heute von letzteren mehr oder weniger
selbstkritisch zugegeben (siehe Weltbank 1991); beides zahlt ebenfalls zu den
externen Faktoren, die wesentlich zum Weg Afrikas in die Krise beigetragen haben.

2.2 Regionale Effekte

Die wirtschaftliche Situation Benins weist auch insofern eine Besonderheit auf, als
es durch seine geographische Lage als Transitkorridor zwischen dem Atlantik und
den nördlichen Sahel-Staaten (Burkina Faso, Niger) sowie zwischen den benachbar¬
ten "Wirtschaftsgiganten" Nigeria und Ghana aus der Wirtschaftsblüte der
Exportökonomie dieser Staaten in den 70er Jahren Nutzen ziehen konnte. In
gleichem Maße beeinträchtigte aber der Rückgang der Handelsaktivitäten dieser
Nachbarn auch die Beniner Wirtschaft.

Insbesondere die ökonomischen Probleme des großen Nachbarn Nigeria verursach-
len Rückschläge in Benin. 1984 schloß Nigeria zeitweise (bis 1986) seine Grenzen
und wies auch die bis dahin im Industriesektor arbeitenden Beniner aus. Die
Kaufkraft des Naira nahm immer mehr ab und führte zu einer teilweisen Umkehr der
(Güterströme (Codo 1986:14): Mais und Bohnen konnten nicht mehr nach Nigeria
exportiert werden, was bis dahin zu einer tendenziellen Stabilisierung der Preise
dieser Nahrungsgüter geführt hatte; im Gegenteil drückten jetzt Maisimporte
auf die Preise des städtischen Markts von Cotonou, da Nigeria - sozusagen im Zuge
einer

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„nachholenden Entwicklung" - mit der massiven Forderung seiner landwirt¬
schaftlichen und ländlichen Entwicklung begonnen hatte. Die abnehmende
nigerianische Wirtschaftskraft führte aber auch dazu, daß getroffene Abnahme¬
vereinbarungen beispielsweise für Zement und Zucker aus gemeinsamen Industrie¬
projekten nicht eingehalten wurden.

2.3 Interne ökonomische Determinanten der Wirtschaftskrise

Der Zusammenbruch der Finanzinstitutionen

Der endgültige Niedergang wurde eingeleitet und offengelegt durch die tiefgreifende
Krise des Beniner Bankensystems. Die Regierung verfugte seit 1975 über drei große
Banken, die Banque Commerciale du Benin (BCB), die Banque Beninoise de
Developpement (BED) und schließlich die Caisse Nationale de Credit Agricole
(CNCA), die für den landwirtschaftlichen Sektor zuständig war.

Als erste- Bank stellte 1987 die CNCA ihre Zahlungen ein. Nach achtjährigem
Bestehen war es ihr mit staatlicher Unterstützung gelungen, einerseits die Caisses
Regionales et Locales de Credit Agricole Mutuel (CRCAM/CLCAM) durch eine
Depotpflicht „auszusaugen", zum anderen wurden Regierungsvertretem und Staats¬
unternehmen hohe Kredite gewahrt, die in der Regel nicht zurückflossen.

Die Einleitung der Liquidation der CNCA führte zur Sperrung von Einlagen der
CRCAM/CLCAM in Hohe von ca. 565 Mio. FCFA, so daß 1988 auch die Aktivitäten
der ländlichen Sparkassen quasi zum Erliegen kamen und ein massiver Vertrauens¬
verlust der ländlichen Bevölkerung die Folge war. Zwar konnten bis Ende 1989 159
Mio. FCFA über Rückzahlungen aufgebracht werden, aber auch dies reichte nicht
aus, um die Finanzlücke zu schließen, die durch Mismanagement auf ca. 2,49 Mrd.
FCFA angewachsen war, und um dem einsetzenden Run auf die ländlichen Sparkas¬
sen zu begegnen.

Im Herbst 1989 und im Sommer 1990 mußten dann nacheinander die BED und die
BCB ihre Schalter schließen. Vorher wurde noch versucht, durch die Bestellung
französischer (!) Administratoren und die Stundung von Außenständen wenigstens
die BCB zu retten, was aber spätestens nach dem Kassensturz unmöglich erschien:
etwa 100 Mrd. FCFA fehlten, zu viel für die Feuerwehrfonds der Ent¬
wicklungszusammenarbeit. Allein die BCB schlug mit 63 Mrd. FCFA zu Buche.

Schuld war nicht nur das Mismanagement der Direktionen, sondern in besonderem
Maße auch Unterschlagungen, die von Vertrauensleuten und Würdenträgern aus
Kerekou-Regierung und Administration begangen wurden. Und schließlich waren
ungedeckte exorbitante Kredite an mit der Regierung verbundene Unternehmen,
Staatsbetriebe und Privatpersonen mitverantwortlich für das Ausbluten der
Finanzinstitutionen.

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Die Schwache des formellen industriellen Sektors

Die einzigen staatlichen Unternehmen, die noch einigermaßen rentabel funktionie¬
ren, sind diejenigen, die ein Monopol genießen, welches aufgrund spezifischer
Charakteristika der Produkte nicht durch Schmuggel etc. aufgebrochen werden
kann: die Strom- und Wasserversorger. Alle anderen Staatsbetriebe befinden sich
entweder in Liquidation oder werden ohne große Hoffnung auf eine durchgreifende
Besserung rehabilitiert.

Ein wichtiger Grund für die mangelnde Rentabilität vieler dieser Unternehmen ist
wiederum die Stärke der nigerianischen Konkurrenz. Der industrielle Sektor des
großen Nachbarn ist nicht zuletzt aufgrund der Verfügbarkeit von Erdöl und eines
Binnenmarktes von 88 Mio. Menschen weit entwickelt, und seine Wirtschafts- und
Währungspolitik, die sich bisher von der Benins deutlich unterschied (Inkonvertibilität
des Naira, ständige, aber nicht vorhersehbare Abwertungen, Importkontingentie¬
rungen), setzt Benin einem harten Wettbewerb aus, auf den es mit einer Preisanpas¬
sung nach unten reagieren muß, ohne freilich große Möglichkeiten der Kosten¬
senkung zu haben. Sicherlich sind auch andere Faktoren für die prekäre Situation des
Beniner Industriesektors mitverantwortlich, die schon bei der Konzeption von
Industrieprojektenbeginnen (vgl. Anson-Meyer 1983:59 f.) und sich über schlechtes
Management, staatliche Gängelung etc. erstrecken; festzuhalten bleibt, daß die
Industrie nicht zum "Motor der Beniner Entwicklung" werden konnte, sondern im
Gegenteil Ressourcen aus der Landwirtschaft (vgl. o. zum CNCA-Bankrott) und der
internationalen Zusammenarbeit zog, ohne eine entsprechende Leistung zu erbrin¬
gen.

Die Situation in der Landwirtschaft

Die Beniner Landwirtschaft weist keine einheitliche Entwicklungsrichtung auf. Für
den Bereich der Grundnahrungsmittel, das heißt der Ernährungssicherung, muß von
einer langsamen Erosion des Selbstversorgungspotentials ausgegangen werden
(Soule 1991:52). In der Produktion des hauptsächlichen cash crop Baumwolle
ergaben sich dagegen wegen der massiven Unterstützung durch den Staat und
ausländische Geber hohe Steigerungsraten, die nicht nur den Produzenten Gewinn
verschafften, sondern auch die mit Transport, Verarbeitung und Export befaßten
Institutionen finanzieren konnten. Die Entwicklung im Agrarexportsektor hatte nur
geringe Ausstrahlungseffekte auf die anderen landwirtschaftlichen Subsektoren.

Für den größten Teil des ländlichen Raums haben sich durch den wirtschaftlichen
Niedergang der Volkswirtschaft die Determinanten kaum verändert. Die Preise für die
meisten Grundnahrungsmittel haben sich über die letzten Jahre nominell nach unten
bewegt beziehungsweise sind gleichgeblieben. Diese auf den ersten Blick erstaunli¬
che Tatsache ist darauf zurückzuführen, daß die zunehmende Nachfrage in den Städten
durch den Import von Getreide, vor allem Reis, kompensiert wurde. Auf die lokale
Produktion hat das, soweit erste Untersuchungen zeigen, einen langfristig negativen

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Einfluß auf den Markt gelangen nur mehr klimatisch bedingte Überschüsse an Mais;
eine ausgesprochene Marktproduktion findet kaum noch statt (vgl. Preuß/Weltzien
1990) (3). Die Subsistenzproduktion dagegen war bislang nicht gefährdet: trotz
ernster Degradation der Boden, besonders bei den Anbauflachen im Süden, reicht die
landwirtschaftliche Produktion zur Bedarfsdeckung (noch) aus, von leichten saisona¬
len Engpässen und latenter Fehlernährung durch Proteinmangel einmal abgesehen.

Die Landwirtschaft tragt mit der Baumwollproduktion an hervorragender Stelle zur
Devisenerwirtschaftung Benins bei; für ihre anderen Produkte, insbesondere für die
der Ernährungssicherung dienenden lokalen Getreide, findet sie auf den städtischen
Markten nicht genügend kaufkräftige Nachfrage.

Die Rolle der Administration

1988 betrug allein der "graue Staatshaushalt" der offiziellen Entwicklungshilfe
(ODA) - ohne die beträchtlichen zusätzlichen mehr oder weniger versteckten Bud¬
gethilfen für Benin - 75% der Einnahmen der Zentralregierung (siehe Bierschenk/
Eiwert/ Kohnert 1991:159). Staatliche Entwicklungspläne wurden zwar - mit aus¬
ländischer Expertise - ausgearbeitet, aber sie verschwanden meist, spätestens mit dem
jeweils verantwortlichen, in Ungnade gefallenen Minister, in der Versenkung (vgl.
Goldberg/Maier 1990). Oft ermöglichte erst diese massive Entwicklungshilfe eine
inadäquate Verwendung eigener Ressourcen, wie die Aufblähung des Personals im
öffentlichen Dienst von 9.000 im Jahre 1972, als Kerekou die Macht übernahm, auf
gut 47.000 zum Zeitpunkt seiner Abdankung 17 Jahre später; dabei sind die 8.000
Staatsdiener in den öffentlichen Unternehmen sowie die Armee, die von 2.000 (1972)
auf 12.000 (1989) anwuchs, noch nicht einmal mitgezahlt. Mittlerweile werden 90%
der Staatseinnahmen für die Personalausgaben verbraucht (siehe Vieyra 1991:23).

Eine Aktendurchsicht des Arbeits- und Finanzministeriums ergab 1991 gemäß den
Angaben des damaligen Planungsministers Paul Dossou, daß 300 Personen fälschli¬
cherweise bezahlt wurden und vermutlich weitere 1.900 Verstorbene beziehungs¬
weise aus dem Dienst Entlassene weiterhin auf den Gehaltslisten stehen (The Courier
128.1991:26) (4).

2.4 Gesellschaftspolitische Rahmenbedingungen

Die Demokratisierungsbewegung in Benin ist zwar ohne die geänderten weltpoliti¬
schen Rahmenbedingungen kaum denkbar, sie beruht aber - wie im Folgenden zu
zeigen ist - auch auf spezifischen, typisch "afrikanischen" Faktoren, die wir aller¬
dings in leicht abgewandelter Form und in anderen Entwicklungsepochen auch in
anderen Kontinenten finden.

Es wäre falsch zu glauben, der Kampf um die politische Selbstbestimmung der
afrikanischen Volker habe erst Ende der 80er Jahre begonnen. Vielmehr ist die

Kolonialgeschichte ebenso wie die Zeit nach Erringung der nationalen Unabhängig¬
keit eine Geschichte der ständig erneuten Auseinandersetzung mit diesem Thema.
Etwas überspitzt hat das der afrikanische Politologe C. Ake kürzlich formuliert: Was
sich geändert habe, seien nicht die realen gesellschaftspolitischen Bedingungen in
Afrika, sondern die Art und Weise, wie sie von der Außenwelt wahrgenommen
wurden (Ake 1991:13). Die demokratische Opposition wurde bis Ende der 80er Jahre
immerhin mehr oder weniger systematisch von den afrikanischen Staatsklassen in
trauter Eintracht mit den davon direkt profitierenden Weltmächten unterdrückt. Die
heute von den ehemaligen Kolonialmächten hofierte neue Generation afrikanischer
Staatsmänner, wie der Beniner Ministerpräsident Nicephore Soglo oder der
Oppositionsführer Teveodjre, stammt nicht von ungefähr aus dem Heer der in das
Exil verbannten oder emigrierten Angehörigen der Elite der afrikanischen Oppo¬
sition. Daher kann man die Enttäuschung der alten Autokraten, von Kerekou über
Eyadema bis hin zu Mobutu und Hassan II über die plötzliche politische Kehrt¬
wendung ihrer bisherigen Steigbügelhalter nur zu gut verstehen (5).

Obwohl viele afrikanische Staaten bei ihrer Unabhängigkeit die formalen politischen
und administrativen Strukturen ihrer jeweiligen Kolonialherren übernahmen, sind
demokratische Grundprinzipien, wie wir sie aus den westlichen Industrieländern
kennen, nie wirklich verankert gewesen. Afrikaner wie Ugandas Präsident
Y. Museveni, ehemaliger OAU-Vorsitzender, meinen gar, Afrika habe die "Stam-
mes-Stufe" (tribal steige) politischer Entwicklung noch nicht überwunden (zitiert
nach Development Forum Juli/Aug. 1991:13). Dabei dürfen wir allerdings nicht
übersehen, daß Formen der Gewaltenteilung und Öffentlichkeit auch als "Stammes¬
traditionen" zu finden sind.

Die demokratische Fassade vom Volk legitimierter politischer Institutionen brach
denn auch in den meisten Ländern bald nach der Unabhängigkeit zusammen und
machte Militärdiktaturen oder "sozialistischen" Einheitsregimen (in Benin ab 1972)
Platz. Letztere waren faktisch oft nicht einmal Einparteiensysteme, sondern redu¬
zierten sich durch Usurpation der Macht in der Partei schnell auf die Person eines
Despoten. Ob diese Länder sich auf eine demokratische Tradition in vorkolonialer
Zeit berufen können, wie viele Afrikaner meinen, sei dahingestellt. Die Könige des
Abomey-Reiches im Süden des ehemaligen Dahomey verhielten sich sicherlich
ungleich despotischer als Ex-Staatsprasident Kerekou, der sich allerdings gerne auf
die Tradition seiner vorkolonialen Vorgänger berief und eines ihrer Wappentiere, das
Chamäleon, als persönliches Signum wählte (6).

Die politische und administrative Struktur des Beniner Staates läßt sich nach Eiwert
(siehe Bierschenk/Elwert/Kohnert 1991) als Kommandostaat charakterisieren.
Verwaltungshandeln hat spätestens seit dem Beginn der Kolonialzeit, in Benin
bereits seit dem König Guezo (1818-1858), der im alten Abomey-Reich ein
ausgefeiltes, bis in die kleinsten Dörfer reichendes Planungs-, Verwaltungs- und
Abgabensystem etablierte (siehe Polanyi 1975:261-85), ähnliche Strukturen wie
militärisches Handeln.

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Prinzipiell darf nur das, was ausdrücklich angeordnet wurde, gemacht werden. Ob
die jeweilige Anordnung legal ist, das heißt den geltenden Gesetzen oder formalen
Rechtsnormen entspricht, ist zweitrangig. Selbst Handeln, das nicht vom gerade
aktuellen Machthaber angeordnet wurde, ist suspekt und unterliegt der Strafandrohung.
Dem Untergebenen oder Klienten obliegt es nachzuweisen, daß die alten Anordnungen
vergangener Chefs auch noch im Interesse des neuen Entscheidungsträgers hegen. Der
Normalbürger hat faktisch ohnehin keinen Anspmch auf die Dienstleistungen der
Verwaltung oder der Politiker, wenn er nicht bereit ist, diese auch zu honorieren und
beharrlich über den gesamten Instanzenweg zu verfolgen. Im Extremfall geht das so
weit, daß die Kader einer Regionalentwicklungsbehörde in Benin den Bauern die Zeit
der Aussaat für die wichtigsten Anbaufrüchte verordnen und sich beklagen, wenn die
Bauern trotzdem "anarchisch und ungeordnet" - entsprechend ihren familiär und lokal
unterschiedlichen Bedingungen - die Saat in die Erde bringen (siehe Bierschenk/
Elwert/Kohnert 1991). Die rechtsstaatliche Form der Staatsverfassung wurde Län¬
dern wie Benin von den Kolonialherren übergestülpt; sie ist nicht von innen heraus
gewachsen. Ihre Einhaltung entspricht - zumindest bislang nicht - dem Interesse der
Herrschenden. Im Konfliktfall siegt in der Regel deren vorrangiges Bezugssystem,
das "traditionelle" informelle System von Klientelbeziehungen und Pfründen¬
wirtschaft. Letzteres ist freilich auch nicht so fest in der afrikanischen vorkolonialen
Tradition verankert, wie manche Autoren glauben. Vielmehr wurde das Klientelsystem
von den ehemaligen Kolonialherren - insbesondere in den Ländern der britannischen
indirect rule - systematisch verstärkt und gefestigt (siehe Kohnert 1982). Dem¬
entsprechend haben sich die meisten Regimes in Afrika durch generationenlange
Ausbeutung und brutale Repression jeglicher politischer Opposition soweit vom
Volk entfernt, daß insbesondere die ärmeren Schichten der Bevölkerung jeden
Kontakt mit der Staatsmacht möglichst vermeiden. Sie entwickeln allenfalls eine
passive Nehmermentalität, bei der es dämm geht, das Maximum aus dem Geber
herauszuholen (siehe Elwert-Kretschmer/Elwert 1991). Diese "Nehmermentalität"
hat in Benin eine ausgeprägte historisch gewachsene Komponente. Die sich als
sakrosankt gebenden Staatsrepräsentanten und der öffentliche Dienst (Axosuzo oder
Yovozo, "Arbeit des Königs" oder "des Weißen" in Fongbe) symbolisieren, ebenso
wie der Gott des Reichtums, Dan (die Schlange), die Potenz, reich zu werden; aus ihr
ihr gilt es - völlig legitim - das Maximum herauszuholen (pers. Inf. L. Sehouete).
Dabei bleibt die Festigung des Vertrauens auf die eigene Kraft in der Regel auf der
Strecke. Entwicklungshilfe wird in Staaten wie Benin, die durch jahrzehntelange
Mißwirtschaft und verschlechterte wirtschaftliche Rahmenbedingungen seit Jahren
am Tropf der Entwicklungshilfe hangen (siehe Bierschenk/Elwert/Kohnert 1991),
von der herrschenden Elite ebenso wie von den "ländlichen Armen" als Beute
betrachtet, die man den Gebern - manchmal im Kampf mit konkurrierenden Klientel¬
fraktionen - abjagt (vgl. Beck 1990).

Solch eine Pfründenwirtschaft ist vorrangig auf dem Interesse an der Ressourcen¬
aneignung und weniger - wie etwa im Lehnsfeudalismus - auf dem Erhalt persönli¬
cher Bindungen und Macht aufgebaut. Primär sind nicht personale Treuebeziehungen
zum Ranghöheren in der Klientelordnung, sondern die Fähigkeit, aus den Pfründen
(zum Beispiel Beamtenstellen, Entwicklungsprojekte, Im- und Exportlizenzen etc.)

Renten zu erzielen. Diese werden vorrangig nach dem Ertrag geschätzt und nach
Leistung vergeben (Pfründenhandel; siehe M. Weber 1957:148-52).

Dementsprechend sind auch die 1991 neu gewählten Beniner Staatsorgane in erster
Linie eine Vertretung der Staatsklasse oder der urbanen Elite des Landes, kurz der
ohnehin schon Privilegierten. Das neue Beniner Parlament wird bereits ironisch das
"intellektuellste Parlament der Welt" genannt. Praktisch alle 64 Parlamentsmitglie¬
der sind Graduierte, die zum größten Teil bereits schon vorher (zwischen 1960 und
1990) eine politische Rolle gespielt haben und überwiegend alter als 50 Jahre sind
("les anciens de la vie politique beninoise", Raynal 1991:21). Bei der Wahl der
Volksvertreter spielten offensichtlich weniger die Programme der 21 verschiedenen
im Parlament vertretenen politischen Parteien eine Rolle, die sich ohnehin allenfalls
in den Slogans und demagogischen Versprechungen unterschieden, als vielmehr die
ethnische und regionale Abstammung (die Verteilung von 59 der 64 Sitze in der
Nationalversammlung entspricht diesem Regionalismusprinzip, wobei der "Süden"
die absolute Mehrheit hat; siehe Raynal 1991:20). Formell kämpften die neuen
Machthaber zwar für ein Mehrparteiensystem, faktisch votierte die überwältigende
Mehrheit der politischen Klasse Benins aber doch für die Beibehaltung des Ein¬
parteienstaates im Gewand der Präsidialdemokratie, wie der Präsident der National¬
konferenz mit Bedauern vermerkte (siehe Souza 1991:21). Anfangs waren nur sieben
Abgeordnete bereit, sich in der Opposition zu engagieren. Der großen Mehrheit war
mehr daran gelegen, an die Topfe der Macht zu gelangen. Partikularinteressen und
das alte Klientelsystem wurden somit keineswegs geschwächt, sondern weiter
konsolidiert. Man mag sich zu Recht fragen, ob unter diesen Umstanden die von
Soglo nach seinem Amtsantritt geforderte "Moralisierung und Transparenz des
politischen und wirtschaftlichen Lebens" nicht von vornherein illusionär ist.

Allerdings haben die vergangenen Anstrengungen auf dem Gebiet des Ausbildungssek¬
tors, der sich weitgehend an den kolonialen Schul- und Universitätssystemen
orientierte, zur Herausbildung eines intellektuellen Mittelstandes beigetragen, der
nicht mehl' automatisch damit rechnen kann, an den Pfründen der Staatsadministration
teilzuhaben oder auch nur eine den Lebensunterhalt sichernde Beschäftigung in
diesem Sektor zu finden. Nicht zuletzt diese düsterer werdenden Perspektiven des
intellektuellen Kleinbürgertums haben den Brandsatz für den - wie Kerekou sagte -
"zivilen Staatsstreich" in Benin und in anderen frankophonen afrikanischen Staaten
gelegt. Insbesondere die jungen - von Arbeitslosigkeit bedrohten - Studenten und
Akademiker pochen heute auf Gleichheit der Startchancen, die Einhaltung recht-
staatlicher Normen und suchen nach politischen Organisationsformen, um eine
stärkere Beteiligung an der politischen Macht durchzusetzen.

3 Das Strukturanpassungsprogramm für Benin

Noch bevor sich durch den Zusammenbruch der Beniner Staatsbanken und die
Einstellung der Gehaltszahlungen an Beamte und Angestellte des Staates das
ökonomische Aus offenbarte, wurden bereits Gespräche mit den Bretton-Woods-

58

PERIPHERIE _Nr. 46 (1992)_Nr. 46(1992)_ PERIPHERIE

59

Institutionen geführt, um diese zu Beistandszahlungen beziehungsweise zu verstärk¬
tem Engagement zu bewegen, ohne jedoch ein SAP ausdrücklich anzustreben. 1987
und 1988 wurden dann auch ordnungspolitische Maßnahmen eingeleitet, die eine
deutliche Abkehr von der bis dahin verfolgten Entwicklungsstrategie bedeuteten
(vgl. dazu Goldberg/Maier 1990:75 f.).

In der Außenwirtschaft wurden die Aufhebung des Exportverbots für Lebensmittel
verfügt und Importsteuern statt der bisherigen quantitativen Einfuhrbeschränkungen
eingeführt. In der Binnenwirtschaft kam es zum Wegfall staatlicher Preisbindungen
mit Ausnahme weniger Produkte. Die Subventionen für landwirtschaftliche Vor¬
leistungen wurden ausgesetzt. Im Bereich der staatlichen Administration winde ein
Lohn- und Einstellungsstopp verhängt, was auch zur Aussetzung der Übernahme¬
garantie für Universitätsabsolventen führte. Diverse Prämien und Sonderleistungen
für Beamte wurden abgeschafft. Weil diese Maßnahmen aber nicht ausreichten, den
wirtschaftlichen Niedergang aufzuhalten und externe Geber zu verstärktem Engage¬
ment zu bewegen, beugte sich die Kerekou-Regierung dem Verdikt von IMF und
Weltbank und Unterzeichnete das erste SAP.

3.1 Ziele des SAP für Benin

Die Ziele des Ende 1988 für eine Laufzeit von drei Jahren vereinbarten und im Mai
1989 Unterzeichneten ersten SAP (SAP1) für Benin sind: (7)

die Reduktion des staatlichen Apparates auf seine originären Aufgaben;
die Verbesserung des staatlichen Investitionsmanagements;
die Restrukturierung des Bankensystems;

die Reform der staatlichen Wirtschaftspolitik hin zu einer stärkeren Forderung
des privaten Sektors.

Sie orientieren sich an den folgenden quantitativen Zielvorgaben:
die Wachstumsrate des BIP erreicht 3% p. a.;

dielnvestitionsquoteerhohtsichvonll,5 % (des BIP von 1988) auf 13 %(1992);
die Sparquote steigt von 3,3% auf 5%;

das Leistungsbilanzdefizit in Hohe von 9,6% des BIP wird auf 7,6% abgebaut;
die Beniner Ökonomie wird durch Produktionskostensenkungen wettbewerbsfähi¬
ger.

3.2 Maßnahmen zum Erreichen der angestrebten Ergebnisse

Das Bankensystem und der Finanzsektor

Um das ländliche Kreditwesen nicht vollends zu liquidieren, unterstützten die
europäischen Geber in Zusammenarbeit mit der Weltbank Beniner Initiativen, die

auf eine Rehabilitierung der CRCAM/CLCAM zielten. Wesentliche Elemente der
ländlichen Sparkassen sollten (wie bis 1975) der Charakter der Gegenseitigkeit
(caractere mutualiste) und die genossenschaftliche Trägerschaft sein, was gegen den
erheblichen Widerstand Beniner Regierungsvertreter auch durchgesetzt wurde.
Entsprechende Verordnungen des Finanzministers wurden schließlich mit der Ver¬
abschiedung eines Rehabilitierungsprojektes honoriert, welches einen Leistungs¬
rahmen von bis zu 3,2 Mrd. FCFA umfaßt und das verlorengegangene Vertrauen der
ländlichen Bevölkerung in das Kreditsystem wiederherstellen soll.

Bereits während des Niedergangs des staatlichen Bankensektors konnten sich vier
private Banken in Cotonou etablieren: Im Herbst 1989 winden Financial Bank, Bank
of Africa-Benin (BOA) und ECOBANK zugelassen; im Februar 1990 folgte die
Banque Internationale du Benin (BIB). Die endgültige Liquidierung der BCB im
Sommer 1990 und die Verabschiedung eines neuen Bankengesetzes mußten freilich
abgewartet werden, bis die Geschäftsvorfälle der neuen Banken ein normales Maß
erreichten. Gleichzeitig wurde versucht, durch die Einrichtung eines im wesentli¬
chen extern finanzierten Fonds d'Indemnisation et de Rehabilitation (FIR) die in
BCB und BED verlorengegangenen Einlagen kleiner Sparer, aber auch die Guthaben
der internationalen Hilfsorganisationen wenigstens teilweise zurückzuzahlen.

Maßnahmen im Bereich der Staatsunternehmen

Der Rückzug des Staates aus dem Produktions- und Handelssektor ist eingeleitet
worden. Von den insgesamt vierzig Unternehmen wurde für drei die Liquidation
eingeleitet. Bei sieben Unternehmen bestehen Privatisierungsabsichten; die Ange¬
bote werden derzeit geprüft. Diese Verfahren können noch eine geraume Zeit in
Anspruch nehmen; konkrete Schritte erfolgten bisher lediglich bei der Zigaretten¬
fabrik MANUCIA, die an einen externen Investor übergeben wurde, und der
Textilfabrik SOBETEX, deren Staatsanteile abgestoßen wurden. Für die Zucker¬
fabrik SSS in Save wurde ein Rehabilitierungsplan erarbeitet. Die Brauerei LA
BENINOISE wurde - gegen Bedenken des Parlaments - im Januar 1992 verkauft.

Angesichts der strukturellen Probleme des gesamten Industriesektors ist an eine
schnelle Privatisierung der meisten Firmen nicht zu denken: zur Übernahme stehen
weder ausländische noch Beniner Investoren bereit. Außer für die Schlusselbereiche
Energie- und Wasserversorgung, die Dienstleistungen im Versicherungs- und Ver¬
kehrssektor sowie den Handel mit Baumwolle und Palmöl, deren staatliche Träger¬
schaft nicht in Frage gestellt ist und deren Umgestaltung entsprechend der altbe¬
kannten Trägerstrukturforderungsinstrumente von Weltbank, EG und bilateralen
Gebern erfolgen wird, bietet sich eigentlich nur die stille Liquidation an.

Die gemachten Fortschritte sind jedenfalls bescheiden, wenn bedacht wird, daß diese
Politik auch ohne SAP seit 1987 verfolgt wurde und es ein separates Vorhaben der
Weltbank gibt, welches nur zu diesem Zweck mit 15 Mio. US$ ausgestattet ist.

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PERIPHERIE Nr. 46(1992)

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PERIPHERIE

61

Die Anpassung der staatlichen Administration

Während in vielen Ländern die Politiker soziale Auswirkungen der SAP auf den
ausgeübten Zwang der Bretton-Woods-Institutionen zuruckführen und daher andere
zu Sündenbocken machen konnten, geschah in Benin das Gegenteil: Das SAP wurde
von Kerekou selbst als "notre Programme d'ajustement structureF in Radiospots
und bei anderen Gelegenheiten als ureigenste Beniner Angelegenheit verkauft. Die
neue Regierung Soglo ging dagegen etwas auf Distanz und setzte sich insbesondere
bei den Reformauflagen des Programms für die Administration offen gegen IMF und
Weltbank zur Wehr, um die Loyalität der Staatsdiener nicht zu verlieren.

Die Auflage, bis Ende 1990 etwa 2.500 Beamte zu entlassen, war denn auch die am
heftigsten diskutierte Frage bei allen Gesprächen um die Restrukturierung der
Verwaltung. Das Programm zur Abspeckung des öffentlichen Dienstes verlief
jedoch nicht wie geplant, zumal die zur Entschädigung vorgesehenen Mittel (3,2
Mrd. FCFA der EG und Deutschlands) nur 1.590 vorzeitige Entlassungen abdeckten.
Das lag unter anderem daran, daß der Staat mehr "teure", das heißt ausgebildete
Angestellte und Akademiker verlor als geplant war. Manch einer von ihnen verdiente
sich eine "goldene Nase" mit zum Teil über 10 Mio. FCFA Entschädigung (The
Courier 128.1991:25), während im Durchschnitt pro Person 2,7 Mio. FCFA gezahlt
wurden. Auch die untersten Schichten der Staatsdiener, deren Föhn zur Sicherung
ihres gewohnten Febensniveaus schon lange nicht mehr ausreichte, wie etwa die
Fandwirtschaftsberater, waren an einem "vergoldeten Abgang" aus dem Staats¬
dienst sehr interessiert. Die oberen Chargen schoben dem aber bald einen Riegel vor,
weil sie einen Massenexodus ihrer Ausführungsorgane auf dem Fände befürchteten,
der ihre eigene Daseinsberechtigung in Frage gestellt hatte. Frauen waren von den
Personalkürzungen überdurchschnittlich betroffen, wobei nicht klar ist, ob sie wegen
der erwarteten Vorteile freiwillig ausschieden. Während der Anteil der Frauen im
Beniner Staatsdienst 6% ausmacht, lag ihr Anteil an den Personalkürzungen zwi¬
schen 1987 und 1990 bei 21 % (ECA 1991:6).

Für die zweite Welle des Programme de depart volontaire standen weitaus weniger
Mittel pro Abzufindendem bereit, was die Bereitschaft zum freiwilligen Abschied
aus dem Staatsdienst reduzierte. Um die Vorgaben des SAP zu erreichen (8), mußten
Entlassungen ausgesprochen werden. Davor aber wurde zurückgescheut. Zunächst
einmal wurden die Institutionen im Sommer 1991 nach Karteileichen durchkämmt,
das heißt, die Angestellten mußten bei einer eine Woche im Voraus angekündigten
Inspektion an ihrem Arbeitsplatz angetroffen werden, sonst wurden sie von den
Gehaltslisten gestrichen. Im selben Zeitraum wurde beschlossen, die Inhaber "fal¬
scher" Diplome und Abschlußzeugnisse aus dem öffentlichen Dienst zu entfernen.
Auch diese Maßnahmen trugen nicht zur erforderlichen Abspeckung bei, so daß die
neueste Variante zur Umgehung von Entlassungen jetzt ist, ähnlich den in Deutsch¬
land täglich neuen Enttarnungen von Stasi-Verbindungen, die PRPB-connections
mancher Beamter aufzudecken, um herauszufinden, ob fachliche Eignung oder
persönliche Beziehungen zu höheren Chargen des Parti de la Revolution Populaire
du Benin für die Stellenbesetzung entscheidend waren. Die Diskussionen halten an;

zu einer Restrukturierung wesentlicher Ministerien und zu bemerkenswerten Entlas¬
sungen ist es nicht gekommen.

4 Bewertung der bisherigen Ergebnisse der Strukturanpassung

Aufgrund der laufenden Verhandlungen der Beniner mit bi- und multilateralen
Gebern über die weitere Finanzierung des wirtschaftlichen Erholungsprozesses, bei
dem nicht nur ständig neue Kompromisse ausgehandelt, sondern auch neue
"geschonte" Zahlen präsentiert werden, ist eine aktuelle Bewertung natürlich mit
Restriktionen behaftet. Zunächst wird dargestellt werden, daß es durchaus zu
Veränderungen gekommen ist, ohne damit zu sagen, daß dies auf erfolgreich
durchgeführte Komponenten des SAP zurückgeführt werden kann.

4.1 Die wirtschaftlichen Auswirkungen

Obwohl die Ausgaben der Zentralregierung niedriger waren als programmiert,
wuchs das Gesamtdefizit 1989 noch einmal sehr stark an (vgl. Tab. 1 und 2), was im
wesentlichen auf den starken Einnahmenausfall durch die Ereignisse des laufenden
Jahres zuruckzuführen ist. Dabei sind hier nicht nur niedrigere Steuern anzuführen,
auch kamen Transferzahlungen externer Geber nicht an, da administrative Engpässe
auf Seiten Benins zu Hemmnissen beim Mittelabruf führten: So blieben große Teile
der EG-"Strukturhilfen" lange Zeit auf Eis liegen, bis die erforderlichen Import¬
rechnungen von der Verwaltung beigebracht werden konnten; die deutschen Mittel
waren, da zum Großteil für Energierechnungen bestimmt, leichter abrufbar.

Auch 1990 blieb das Defizit - trotz höherer Steuereinnahmen und gleichbleibender
Übertragungen - noch auf Voijahreshohe bestehen, da die Entlassungen im öffentli¬
chen Dienst und entsprechend die Einsparungen bei den Gehaltern hinter den
Erwartungen zurückblieben.

Tabelle 1: Ökonomische Indikatoren Benins 1986-1990

Bruttosozialprodukt (Mrd. FCFA)
Wachstum (nominal, in %) Wachstum
(real, in %) BSP-Deflator (%)

Quelle: EIU Country Report 1991.4:33.

1986

1987

1988

1989

1990’

502,8

469,6

482,4

480,2

498,0

-1,6

L5

2,7

-0,5

-3,4

-2,0

0,8

4,5

1,9

3,6

1,9

4,2

': vorläufig

62

PERIPHERIE _Nr. 46 (1992)_Nr. 46 (1992)

PERIPHERIE

63

Tabelle 2: Öffentliche Finanzen Benins 1988-1990 (in Mrd. FCFA)

1988

1989

1990 1

Steuerliche Einnahmen

59,2

44,9

51,4

Zuschüsse

21,6

14,7

14,4

Gesamteinnahmen

80,8

59,6

65,8

Laufende Ausgaben

72,2

68,1

72,1

darunter:

Lohne und Gehälter

42,0

44,1

44,6

Zinszahlungen

8,6

15,0

16,1

Kapitalausgaben

33,5

25,8

28,0

Gesamtausgaben

105,7

93,9

100,0

Mehrausgaben

24,9

34,3

34,3

vorläufig

Quelle: EIU Country Report 1991.4:34.

Es zeigt sich, da6 spektakuläre Erfolge ausgeblieben sind, die jedoch auch nicht
erwartet worden waren: wie bereits dargestellt wurde, konnten die üblichen IMF-
Instrumente zum Abbau des Zahlungsbilanzdefizits - wie Abwertung und verstärkte
Kontrolle des Geldmengenwachstums - aufgrund der Einbindung Benins in die
westafrikanische Wahrungsgemeinschaft nicht zum Zuge kommen; die Entlastung
des Staatshaushaltes durch massive Entlassungen konnte wegen innenpolitischer
Widerstande nicht erfolgen. Erleichterungen der Außenposition wurden gleichwohl
erreicht: Frankreich annullierte 1990 Forderungen in Hohe von 20,4 Mrd. FCFA,
Belgien schloß sich 1991 an; weitere Geber setzten ihre Zusagen an Benin wegen der
politischen Entwicklung hoch, und die USA setzten Benin 1991 erstmals auf ihre
Empfang erliste. Andererseits wird diese Entwicklung zu einer Erhöhung der lang¬
fristigen Verbindlichkeiten führen, was dann wiederum einen erhöhten Schulden¬
dienst nach sich zieht. Ob das die strukturellen Veränderungen sind, die den Rahmen
für eine rentable Investitionspolitik bieten, ist allerdings fraglich.

Solche Reformen, die in den Stabilisierungsmaßnahmen bereits angelegt sein
sollten, sollen die Wachstumshemmnisse abbauen und eine sich selbst tragende
Wirtschaftsentwicklung initiieren (vgl. Burgsdorff 1991:25-26). Die Schlüsselworte
lauten hier "Deregulierung" und "Privatisierung", wobei der Staat diejenigen Sekto¬
ren gezielt fördern soll (eventuell durch die entsprechende Lenkung externer Hilfe),

die wegen komparativer Kostenvorteile langfristig Exportchancen haben. Gerade
hier fehlen aber sowohl den externen Planern als auch den nationalen Ent¬
scheidungstrategien bislang die Perspektiven. Erst im zweiten SAP soll eine Studie mit
dem Ziel durchgeführt werden, die Wettbewerbsfähigkeit Beniner Produkte festzustel¬
len und zu einer angemessenen Exportförderung zu kommen. Dahingegen gab es -
ohne weitere Studien - keinen Aufschub bei der Aufhebung der Importlizenzen für
Produkte aus FCFA-, EG- und AKP-Staaten; entsprechende Maßnahmen für andere
Länder sollen ab 1992 folgen. Inwieweit die noch gültigen Importsteuern für
bestimmte Importe aufgehoben werden sollen, ist derzeit Gegenstand von Beratun¬
gen: Bei den Gesprächen um das Projet de Resturacturation des Services
Agricoles verschwand ein Passus, der einheimisches Rindfleisch gegen EG-
Exporte schützen sollte; dann verlangte die EG die Streichung des
entsprechenden Außenschutzparagraphen für Beniner Getreide. Daß in diesen
Beratungen europäischer und amerikanischer Protektionismus nicht zur Sprache kam
und auch sonst in den SAP-Dokumenten ausgeblendet wird, wo doch so viel von
Liberalisierung die Rede ist, verwundert nicht weiter.

Der Privatsektor unterscheidet sich in seinem Akkumulationsverhalten und in seinen
Managementfähigkeiten in diesen Fällen nur unwesentlich vom Staatssektor. Eben¬
so abhängig von der Klientel- und Pfründenwirtschaft, bleibt auch dem privaten
Unternehmer keine andere Wahl, als durch Worte, Gesten und Gaben dem "Kaiser
zu geben, was des Kaisers ist", wie man heute im benachbarten Nigeria gut sehen
kann. Außerdem lehrt das Beispiel anderer westafrikanischer Staaten, daß partielle
Privatisierung auch von rivalisierenden strategischen Gruppen innerhalb der Staats¬
klasse systematisch genutzt wird, um die ökonomische Machtbasis rivalisierender
politischer Klientelfraktionen zu schmälern (siehe Bayart 1989:278/79; Hagel 1992:257
26; sowie die dort angegebene weiterführende Literatur). Das Problem lautet daher
nicht nur "Staat vs. Privat", sondern es geht vielmehr darum, wie die gesellschaftli¬
chen und wirtschaftlichen Bedingungen für eine eigenständige wirtschaftliche
Entwicklung geschaffen werden können. Darauf bleibt auch das SAP für Benin eine
Antwort schuldig.

4.2 Die sozialen Auswirkungen

Die Lage im öffentlichen Dienst war 1991 gekennzeichnet durch eine Serie von
Streiks der Beamten und Angestellten an den Schulen, in der Wasser- und Stromver¬
sorgung, im Telefondienst, in der Landwirtschaftsberatung, im Finanz-, Planungs-,
Handels-, Landwirtschafts- und Erziehungsministerium etc. Der Staatspräsident
setzte hier gleich zu Beginn seiner Amtszeit die falschen Zeichen, indem er -
entgegen alter Forderungen nach Abspeckung des öffentlichen Dienstes - sein
Kabinett von 15 auf 20 Minister aufstockte, was ihn in den Augen der übrigen
Staatsangestellten unglaubwürdig machte und den Befürchtungen des Wiederauf¬
lebens des alten Klientelismus neue Nahrung gab. Soglos Beschwörungen gegen
Korruption und Vetternwirtschaft ähnelten insofern eher dem fast schon rituellen
Exorzismus vieler vergangener afrikanischer Potentaten, die versprachen, nach

64

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Nr. 46(1992) PERIPHERIE

65

einem Regierungswechsel mit dem großen Besen aufzuräumen, nur, um danach im
gleichen Stil fortzufahren.

Das SAP Benins zeichnet sich dadurch aus, da6 die "soziale Dimension" von Anfang
an integraler Bestandteil des Maßnahmenkatalogs war. So sind Forderungspro¬
gramme zur Wiedereingliederung vorzeitig aus dem Staatsdienst ausscheidender
Beamter in die Privatwirtschaft, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen im Straßenbau,
Ernährungssicherungsprogramme und Kleinmaßnahmen zur Rehabilitierung der
Infrastruktur im Gesundheits- und Ausbildungssektor geplant und zum Teil schon
angelaufen (siehe Kapitel 3.2). Davon abgesehen hat die Philosophie des SAP
bisher wenig Auswirkungen auf das Denken und Handeln der Staatsdiener gehabt,
die Privatinitiativen oft ablehnend bis feindselig gegenüberstehen. Das ist
insofern verständlich, als beispielsweise die Gründung privater Handels- oder
Konsum-genossenschaften den Angestellten der regionalen Entwicklungsbehörden
(CARDER) Einflußmöglichkeiten und Pfründe wegnimmt und zudem noch
unliebsame Konkurrenz schafft, die die Ineffizienz staatlicher Verwaltung
offensichtlich machen konnte. Da das Restrukturierungsprogramm für die
CARDER deren zentralistische und wenig, partizipative Grundstruktur eher noch
konsolidiert, und das alte Personal aus der Kerekou-Zeit weitgehend erhalten blieb,
findet letzteres immer noch genügend informelle Wege, die Privatisierung staatlicher
Dienste und (Land-) Ressourcen abzublocken oder so zu lenken, daß es selbst davon
profitiert (siehe Gbadessi 1992).

Generell kann gesagt werden, daß die "Anpassung mit menschlichem Antlitz" in
Benin in erster Linie zur Befriedung der "neuen Armen" in den Städten (dem
potentiellen politischen Unruheherd) geplant war und dementsprechend bisher den
ärmeren Schichten auf dem Lande wenig gebracht hat. Das für Benin neue Phänomen
der Dorfarmut und die soziale Differenzierung auf dem Lande wird durch die
angestrebte "Deregulierung" und Öffnung der Markte nach Meinung von Goldberg/
Maier (1990) eher gefordert als vermindert. Höhere Preise für Agrarprodukte und
verbesserte Lager- und Vermarktungsmöglichkeiten kommen eben nicht allen
Produzenten, Konsumenten oder Regionen gleichermaßen zugute, sondern haben
Schicht- und geschlechtsspezifische Auswirkungen. Eine Verteuerung der Lebens¬
mittel träfe zum Beispiel nicht nur die städtische Bevölkerung, sondern auch die
Armen, insbesondere die Alten und Frauen in den Dörfern und alle die, die auch auf
dem Lande von Lohnarbeit oder Überweisungen abhängig sind (siehe Goldberg/
Maier 1990; Bierschenk/Elwert/Kohnert 1991). Allenfalls hat das SAP geholfen, die
Einkommensschere zwischen urbanen und ländlichen Einkommen zu vermindern,
die Durchschnittseinkommen relativ anzunähern und Investitionen sowie Arbeit in
der Landwirtschaft wieder relativ attraktiver zu machen.

4.3 Politische Auswirkungen

Der politische Prozeß der Aushandlung und Durchführung der SAP ist - im
Gegensatz zu einer weit verbreiteten Auffassung - keine Einbahnstraße, in der
einseitig Weltbank oder IMF die Bedingungen diktieren und die Empfängerländer

auf Gedeih und Verderb den Gebern ausgeliefert sind. Auch schwache afrikanische
Staaten wie Benin haben mittel- und langfristig einen oft übersehenen informellen
Handlungsspielraum. Konditionierung kann nicht automatisch durchgesetzt wer¬
den, da beide Verhandlungspartner - wenn auch aus unterschiedlichen Gründen und
Zwangen - voneinander abhängig sind. Was die Position der Weltbank beziehungs¬
weise des IMF angeht, so kann man den Prozeß der SAP als ein strategisches Spiel
mit verdeckten Karten oder ein Drama in drei Akten bezeichnen (nach Mosley
1991:1829-1832).

Die Weltbank selbst gibt an, daß im Durchschnitt 60% ihrer Auflagen auch eingehal¬
ten werden. Unabhängige Schätzungen liegen bei 50%, wobei jedoch eine sehr große
Bandbreite zu beachten ist: siereicht von der Türkei (95%) über Ghana(58%),
Kenya (38%) bis zu Guyana (15%). Das sind immer noch sehr optimistische
Schatzungen, denn es ist nicht immer leicht zu überprüfen, ob die Konditionen
auch wirklich eingehalten winden. Außerdem bewirken der (potentielle) Einfluß
externer Faktoren oder bewußt geplante (verdeckte) Gegenmaßnahmen, daß die
(angeblich) bereits eingeleiteten Maßnahmen neutralisiert winden (zum Beispiel
wird der Anstieg der Agrarpreise unter Umstanden durch verschlechterte terms of
trade konterkariert etc.). Im Gegensatz zu den "Fensterreden" der Weltbank, die
aus verhandlungs-strategischen Gründen - zumindest nach außen - das Bild des
harten Verhandlungs-partners aufrechterhalten mu6, ist die "Bestrafung" säumiger
Partner keineswegs immer so harsch wie behauptet. Zwar werden die
Strukturanpassungs-Darlehen gewöhnlich in zwei Raten ausgezahlt, wobei die
zweite Rate angeblich erst gezahlt wird, wenn alle Konditionen der Weltbank erfüllt
sind. Nach Mosley (1991) sind aber nur in 2% der Fälle, in denen die Empfänger die
Auflagen nicht erfüllten, tatsächlich mittel- und langfristig keine weiteren Kredite
mehr geflossen.

Auch in Benin, wo fast alle Ziele des SAP1 bis 1991 nicht erreicht wurden,
honorierten die Geber die Fortschritte auf dem Gebiet der Demokratisierung Mitte
1991 mit einer noch großzügigeren Tranche für das SAP2-Programm (1991 -93) von
insgesamt 253,3 Mio. US$. Die Gründe für diese politische Schwache der Geber
liegen sowohl im rein 6'konomisch-fiskalischen Bereich als auch im Bereich der
Außenpolitik. Bei zu harten Sanktionen müssen alle Gläubiger (insbesondere auch
die privaten Banken und Investoren aus den Geberländern) befürchten, daß der
Empfängerstaat seinen Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Ausland nicht
mehr nachkommt. Die Privatwirtschaft übt dementsprechend Druck auf Weltbank
und IMF aus. Außerdem will man sich das politische Wohlverhalten der afri¬
kanischen Staaten nicht verscherzen, das auch im Zeichen der Ost-West-Entspan-
nung durchaus noch relevant sein kann, wie die Golfkrise kürzlich zeigte. Die
Konditionalität der Bretton-Woods-Institutionen erweist sich so häufig als Papier¬
tiger (siehe Mosley 1991). Die direkt betroffenen Partner sind sich dessen durchaus
bewußt. Der Schein wird von beiden Seiten jedoch weiterhin aufrechterhalten, weil
beide davon profitieren: die Geberseite, weil sie damit kaschiert, daß sie - gemessen
an den eigenen Maßstaben - ineffektiv ist (10) und außerdem in Wirklichkeit private
Banken-und Unternehmerinteressen in den Geberländern auf Kosten des Steuerzah¬
lers subventioniert; die Nehmerseite, weil sie hier der Bevölkerung einen willkom-

66

PERIPHERIE

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menen Sündenbock vorführen kann, der von der eigensüchtigen Bereicherung der
"Staatsklasse" auf Kosten der Armen im eigenen Lande (und der Steuerzahler in den
Geberländem) ablenkt.

5 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen

Die Erkenntnis, daß die Mehrung des Wohlstands einer Nation und die Allokation
der Ressourcen unmittelbar mit der Veränderung der Gesellschaftsstruktur
Zusammenhängen, war zwar über Jahrzehnte vom raisonnement neoklassischer
Wachstumstheoretiker verschüttet, sie ist aber keineswegs neu. Bereits die Klassiker
der Politischen Ökonomie, wie Adam Smith oder David Ricardo, haben darauf
insistiert (11).

Strukturanpassung ist ohne die Gewährung von mehr individuellen Freiheiten und
Entscheidungsspielraumen, das heißt ohne Demokratisierung der Gesellschaft nicht
durchführbar. Letztere wird daher regelmäßig auch von den Gebern durch Konditionie¬
rung der SAP gefördert und gefordert. Die formelle Einrichtung demokratischer
Institutionen (Mehrparteiensystem, frei gewähltes Parlament und Regierung, Ge¬
währung menschlicher Grundrechte durch eine neue Verfassung etc.) ist ein erster
wichtiger Schritt in diese Richtung, der in Benin erfolgreich durchgeführt wurde. Die
Anhänger der Formel "weniger Staat" übersehen aber leicht, daß der Staat sowohl bei
uns als auch in Afrika nicht nur wesentliche wirtschaftliche, sondern auch
soziokulturelle Regulierungsfunktionen hat (siehe Elias 1976), zum Beispiel um das
Machtgleichgewicht zwischen sozialen Gruppierungen, Ethnien und Regionen zu
erhalten. Es hat sich zudem gezeigt, daß der formelle Rahmen eines demokratischen
Systems nur Makulatur bleibt, wenn die materiellen und kulturellen Grundlagen für
eine echte Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen nicht gege¬
ben sind (siehe Kap. 2.4). In Benin hat die Abdankung sozialistischer Ideologen und
Ideologien ein konzeptionelles politisches Vakuum hinterlassen. Die Regierung
macht sich die Einschätzungen von Weltbank und Gebern zu eigen und kaschiert ihre
politische Konzeptionslosigkeit in Bezug auf Fragen nationaler Entwicklung durch
moralische Appelle zu mehr Ehrlichkeit, Transparenz und Partizipation und vor
allem mit dem gebetsmühlenhaft wiederholten Hinweis auf die fehlenden personellen
und finanziellen Mittel.

Der Mangel an überzeugenden Entwicklungskonzepten in den Parteiprogrammen
gleich welcher couleur kommt aber nicht von ungefähr. Er ist keineswegs Ausdruck
fehlender Kompetenz der Politiker. Vielmehr zeugt er davon, daß sie in dem für sie
immer noch relevanten Bezugsrahmen der Klientel- und Pfründenwirtschaft (siehe
Kap. 2.4) durchaus sehr zielgerichtet und erfolgreich alle Mittel einsetzen, um das
Wohlergehen ihrer Klientel zu maximieren - dafür wurden sie ja schließlich von
ihren Anhängern gewählt. Es wäre illusorisch zu glauben, daß daran kurzfristig etwas
geändert werden konnte. Solange die materielle und kulturelle Entwicklung des
Landes nicht soweit gediehen ist, daß Politiker und ihre Wähler unabhängig von
Patronagebeziehungen und Renteneinkommen handeln können, ist eine wirkliche

Demokratisierung der Beniner Gesellschaft, die sich an westlichen Leitbildern
orientiert, nicht zu erwarten (12).

Benin hat die ersten Schritte zu einer politischen Liberalisierung und Demokratisierung
unternommen. Diese Bestrebungen sollten in jedem Fall weiterhin politisch unter¬
stützt werden, indem beispielsweise über die Stiftungen der Parteien sowie
Nichtregierungsorganisationen (NRO) in den Bereichen Partizipation, Gestaltung
der Legislative und Gewerkschafts- wie Organisationenaufbau Fördermaßnahmen
durchgeführt werden. Die Unterstützung der freien Presse, die sich bisweilen durch
schlecht recherchierte "Enthüllungsstories" disqualifiziert, durch die Ausbildung
von Journalisten konnte ebenfalls ein Instrument sein, demokratische Elemente
fester zu verankern.

Unbeschadet wirtschaftlicher Rückschläge können klassische Domänen personeller
Zusammenarbeit wie Bildungs- und Gesundheitssektor weiter ausgebaut werden.
Technische Zusammenarbeit hatte ein Aktionsfeld im Ausbau der Infrastruktur und
der Erschließung des Raumes - Maßnahmen, die nicht unmittelbar bessergestellten
Gruppen zugute kommen. Diese Aktivitäten konnten außenpolitisch flankiert wer¬
den, indem zum Beispiel Kandidaturen des betreffenden Landes bei internationalen
Organisationen unterstützt und die Regierung damit auch innenpolitisch - bei der
politisch bewußten Klientel - aufgewertet wird. Dazu beitragen konnte auch die
Verstärkung von wissenschaftlichen und politischen Austauschprogrammen.

Die politischen Verändemngen werden langfristig auch zu Modifikationen der öko¬
nomischen Struktur führen. Dieser Prozeß kann, wenn die notwendigen Voraussetzun¬
gen vorliegen, durch die wesentlichen Instrumente der Entwicklungszusammenar¬
beit, die technische und die finanzielle Zusammenarbeit, gezielt gefördert werden. Es
wäre aber falsch anzunehmen, daß politische Liberalisierungsmaßnahmen bereits
eine hinreichende Voraussetzung für ökonomisches Wachstum waren (13). Hier ist
weiterhin sehr genau darauf zu achten, welche entwicklungspolitischen Aktivitäten
denn unter den gegebenen Rahmenbedingungen eines Landes Aussicht auf Erfolg
versprechen. Wenn ein Land in der Vergangenheit die für ein Entwicklungsvorhaben
notwendigen Funktionskosten aus dem eigenen Haushalt nicht aufbringen konnte, so
ist nicht davon auszugehen, daß sich diese Situation nach der Einführung eines
Mehrparteiensystems ändert. Eine politisch motivierte Entscheidung, solche Vorha¬
ben dennoch Weiterzufuhren, wäre sicher nicht von nachhaltigen Wirkungen gekrönt.

Anmerkungen

*) Die Autoren danken G. Eiwert, G. Lachenmann und L. M. Sehoueto für wertvolle Kommentare
und kritische Hinweise zu ersten Entwürfen dieses Aufsatzes.

2) Einen aktuellen zusammenfassenden Überblick gehen Wohlmuth 1992, Part'itt 1990, Camp-
bell/Loxley 1989; bezüglich spezieller Analysen zu Benin siehe Akindes 1991, Domingo
1990,

Goldberg/Maier 1990, Lachenmann 1987, Waller/Zehender 1989:35-41, Zattler 1989.

3) Eine gewisse Ausnahme stellt der Norden des Landes, insbesondere das departement Borgou,
dar, weil durch eine Rotation von Baumwolle und Mais in den Anbausystemen das Getreide von
der Düngung der Baumwolle in der vorigen Anbausaison profitiert und die Produktion daher
die für die Subsistenz notwendige Menge überschreitet. Außerdem sind die bäuerlichen

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Kooperationsformen im Beschaffungs- und Absatzbereich durch die Baumwollproduktion
relativ weit fortgeschritten, so daß hier auch der Mais jüngst zur cash crop werden konnte.

4) Nach Einschätzung des Präsidenten der Nationalkonferenz und des Hohen Rates der Republik
Benin, Bischof de Souza, wurde vermutlich ein Drittel der Beschäftigten im öffentlichen Dienst
aufgrund ihrer Beziehungen mit gefälschten oder gar nicht vorhandenen Diplomen eingestellt
(The Courier 128.1991:21).

5) Hassan Ü von Marokko hat dieses Gefühl der Enttäuschung vielleicht am deutlichsten
ausgedrückt, als er Frankreich beschuldigte, "den Krebsvirus der Demokratie" in Afrika gesät
zu haben; er warnte, daß "die alten afrikanischen Machthaber trotz ihrer Schwachen" - für
Frankreich (!) - immer noch besser seien als die, die an ihre Stelle treten (Le Monde, 26.7.91,
S. 1/3).

6) König Akaba von Dahomey (1680-1708) verband mit seinem Tiersymbol die Bedeutung (in
französischer Übersetzung): "Lentement, doucement le cameleon arrive au haut du fromager",
was weiter erklärt wird: "Le Dahomey doit exprimer que toute chose qui engage le sort du
royaume, ne doit pas etre entrepris dans la precipitation: il faut murir chacun des actes ou projets
avant d'en decider" (nach den Erläuterungen eines der Führer in den Palasten von Abomey).
Kerekou selbst betrachtete das Chamäleon eher als Ausdruck der magisch-religiösen und
weltlichen Kraft seiner Militärregierung und Symbol seiner Anpassungsfähigkeit, während
letztere von der Bevölkerung heute eher als Opportunismus verachtet wird.

7) Ein wesentliches Element vieler Strukturanpassungsprogramme, die Abwertung der inländi¬
schen (überbewerteten) Währung, kann im Falle Benins nicht erfolgen, weil das Land zur
westafrikanischen Wahrungsunion (UMOA) gehört und damit seine Währungspolitik sehr
starkem französischen Einfluß ausgesetzt ist. Es ist natürlich fraglich, ob die Beniner Öko¬
nomie, die zum größten Teil auf einer relativ vorleistungsextensiven Landwirtschaft beruht,
unter diesen außenwirtschaftlichen Konstellationen überhaupt Produkte anbieten kann, die
international (und national) wettbewerbsfähig sind.

8) In diesem Zusammenhang ist auf ein bedeutendes Anpassungsvorhaben zu verweisen, das sich
außerhalb der Verhandlungen mit dem IMF über die SAP vollzieht, das "Projet de Restructu-
ratlon des Services Agricoles ", ein von allen maßgeblichen Gebern mit insgesamt 20 Mio. US$
ausgestattetes Projekt zur Umgestaltung der landwirtschaftlichen und ländlichen Dienste. Eine
der Voraussetzungen für den Beginn des Vorhabens ist allerdings die Entlassung von knapp der
Hälfte der Beamten, insbesondere die der CARDER, wobei die Kosten der Entlassung aus den
Mitteln des "normalen" Strukturanpassungsprogramms bezahlt werden sollen.

9) Wie bei den Überdimensionierten "politischen" jo int ventures mit Nigeria, dem Onigbolo-
Zementwerk oder dem Save-Zuckerkomplex, für deren überteuerte Produkte seit jeher keine
kaufkräftige Nachfrage bestand. Eine aktuelle anschauliche Fallstudie der Probleme der
Privatisierung, insbesondere der Widerstande der Staatsbürokratie, die Privatisierung keines¬
wegs schon deswegen unterstützt, weil es die Regierung so beschlossen hat, sowie der privaten
Unternehmer, die keineswegs in den neuen Wirtschaftszweigen nur deswegen investieren, weil
es formal-rechtlich gestattet ist, liefert Hagel (1992).

10) Gemäß internen Eigenevaluationen der Weltbank haben die Strukturanpassungsdarlehen
bisher einen positiven Einfluß auf die Exportkapazitat und den Außenhandel gehabt, dagegen
einen statistisch insignifikanten Einfluß auf das Wirtschaftswachstum und sogar einen negati¬
ven Einfluß auf die Investitionstätigkeit, das heißt also auf zukünftiges Wirtschaftswachstum!

11) Siehe Adam Smith's "Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations" (1 st ed.,
1776). Eine brillante Analyse der Verbindung von Wirtschafts- und Sozialstrukturanalyse in
den Werken der klassischen Politischen Ökonomie liefern Walsh/Gram 1980.

12) Kennzeichnend dafür ist eine Bemerkung des Beniner Ministers für ländliche Entwicklung, der
anläßlich eines Empfangs im Februar 1992 die Auffassung vertrat, eine nunmehr demokratisch
gewählte Regierung habe das Recht, "alles zu kontrollieren".

13) Es ist dagegen durchaus vertretbar, die ökonomische und technische Unterstützung aus
politischen Gründen auszusetzen, wenn zum Beispiel ein Land elementare Menschenrechte
verletzt und repressive Maßnahmen jedwede Entwicklung großer Bevölkerungsgruppen im
Keim unterdrücken. Der Umkehrschluß ist dagegen unseres Erachtens nicht zulässig: politische

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Liberalisierung ist eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Bedingung für den
Entwicklungsprozeß.

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ZUSAMMENFASSUNG: Der Prozess der politischen und wirtschaftlichen Liberalisierung in
Benin gilt als Vorbild für das gesamte subsaharische Afrika. Benin schrieb Geschichte, indem er
als erstes afrikanisches Land einen Militärdiktator mit demokratischen Mitteln stürzte. Der zivile
Staatsstreich machte auch den Weg frei für eine wirtschaftliche Erholung. Die Stärkung der
demokratischen Institutionen und der gute Wille der neuen Regierung des früheren hochrangigen
Weltbankangestellten N. Soglo, den Empfehlungen des Strukturanpassungsprogramms zu folgen,
wurden durch die Großzügigkeit der Geber gewürdigt. Die Erholung der Wirtschaft wurde jedoch
durch die zugrunde hegende soziokulturelle Struktur von Klientelismus und Gönnerschaft
behindert, die dazu führte, dass das laufende Strukturanpassungsprogramm hauptsächlich den
Interessen der Staatsklasse und strategische Gruppen diente, die um die Beute der zunehmenden
Entwicklungshilfe konkurrierten. Somit sind die sozioökonomischen Bedingungen für einen sich
selbst tragenden Entwicklungsprozess und folglich eine verstärkte Entwicklungshilfe noch nicht
erfüllt. Dennoch gibt es Möglichkeiten der Zusammenarbeit in den Bereichen Presse- und
Meinungsfreiheit, Grundbedürfnisse und Selbsthilfeorganisationen..

* Anschrift der Autoren:

Dr. Dirk Kohnert,

Institut für Afrika-Kunde
Neuer Jungfemstieg 21
2000 Hamburg 36

Hans-Joachim A. Preuß

Zentrum für Regionale Entwicklungsforschung
der Universität Gießen
Diezstr. 15
6300 Gießen 1

Dirk Kohnert, promovierter Diplom-Volkswirt, ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für
Afrikakunde des Deutschen Übersee-Instituts in Hamburg.

Hans-Ioachim Preuß, Agrarökonom, ist Wissenschaftlicher Assistent am Zentrum fiir Regionale
Entwicklungsforschung der Universität Gießen.